Akankah perombakan pertahanan Pakistan memperkuat atau mengganggu keseimbangan militernya?

Islamabad, Pakistan – Pakistan telah menyusun restrukturisasi militer dan peradilannya yang paling ambisius dalam beberapa dekade setelah Presiden Asif Ali Zardari menandatangani persetujuannya untuk meratifikasi Amandemen Konstitusi ke-27 negara itu pada hari Kamis.

Amandemen tersebut, yang disahkan di kedua majelis parlemen pada awal pekan ini di tengah protes oposisi dan kritik dari sejumlah aktivis masyarakat sipil dan hakim, membuat perubahan besar pada sistem peradilan tertinggi Pakistan.

Namun banyak analis percaya bahwa fitur yang paling penting adalah perombakan besar-besaran terhadap Pasal 243, klausul konstitusi yang mendefinisikan hubungan antara pemerintah sipil Pakistan dan militer.

Perubahan ini memberikan kekebalan seumur hidup dari penuntutan pidana kepada para pemimpin militer tertinggi di negara tersebut, secara signifikan membentuk kembali struktur komando militer, dan semakin membuat keseimbangan tri-dinas – yaitu angkatan darat, angkatan laut dan angkatan udara – sangat berpihak pada angkatan bersenjata.

Para analis memperingatkan bahwa reformasi yang kontroversial ini berisiko bertabrakan dengan budaya kelembagaan yang sudah mengakar dan dapat mengguncang keseimbangan sipil-militer yang rapuh di negara ini.

Al Jazeera telah meminta komentar dari sayap media militer mengenai perubahan dan perdebatan mengenai perubahan tersebut, namun belum menerima tanggapan.

Struktur komando baru

Pasal 243 yang direvisi menetapkan jabatan baru, Panglima Angkatan Pertahanan (CDF), yang dirangkap oleh Kepala Staf Angkatan Darat (COAS). Hal ini secara efektif memberikan wewenang komando panglima militer atas Angkatan Udara Pakistan (PAF) dan Angkatan Laut Pakistan (PN).

COAS yang menjabat adalah Marsekal Asim Munir, yang mengambil alih komando pada November 2022 dan diangkat ke peringkat bintang lima pada 20 Mei tahun ini, hanya 10 hari setelah Pakistan mengakhiri konflik empat hari dengan India.

Munir menjadi perwira militer Pakistan kedua – setelah Marsekal Ayub Khan pada tahun 1960an – yang menerima penghargaan bintang lima. Angkatan Udara dan Angkatan Laut selama ini belum pernah memiliki pejabat bintang lima.

Amandemen tersebut juga menghapuskan jabatan Ketua Komite Kepala Staf Gabungan (CJCSC) pada akhir bulan ini. Peran tersebut saat ini dipegang oleh Jenderal bintang empat Sahir Shamshad Mirza, yang akan pensiun pada 27 November. Perubahan besar lainnya adalah pembentukan Komandan Komando Strategis Nasional (CNSC), sebuah pos yang mengawasi komando nuklir Pakistan. Jabatan tersebut akan dibatasi hanya pada seorang perwira militer, yang ditunjuk berdasarkan konsultasi dengan CDF, dengan masa jabatan tiga tahun dan dapat diperpanjang tiga tahun berikutnya.

Amandemen tersebut secara efektif mengubah gelar bintang lima dari penghargaan kehormatan menjadi jabatan yang diakui secara konstitusional dengan hak istimewa yang luas.

Berdasarkan pengaturan baru, petugas bintang lima akan menikmati kekebalan seumur hidup dari tuntutan pidana dan akan “mempertahankan pangkat, hak istimewa, dan tetap berseragam seumur hidup.”

Untuk memberhentikan pejabat bintang lima diperlukan dua pertiga mayoritas di parlemen, sedangkan pemerintahan terpilih dapat diberhentikan dengan mayoritas sederhana.

“Meskipun juru bicara pemerintah menyebut gelar ini sebagai 'kehormatan', yang diberikan kepada 'pahlawan nasional' untuk merayakan jasa mereka,” kata Reema Omer, pakar hukum tata negara, amandemen tersebut “menyiratkan kekuasaan yang sebenarnya, bukan sekadar signifikansi kehormatan”.

Omer mengatakan kepada Al Jazeera bahwa kekebalan seumur hidup dari proses pidana adalah “berkaitan dengan perspektif supremasi hukum”.

Seorang mantan jenderal bintang tiga, yang berbicara tanpa mau disebutkan namanya, mengakui bahwa perubahan tersebut tampaknya “dimaksudkan untuk mengkonsolidasikan” kekuasaan panglima militer.

Beberapa jam setelah ratifikasi presiden pada Kamis malam, pemerintah Pakistan melakukan amandemen terhadap undang-undang yang mengatur ketiga badan tersebut.

Berdasarkan UU Angkatan Darat yang direvisi, jam masa jabatan panglima militer sekarang akan dimulai kembali sejak tanggal pemberitahuannya sebagai CDF.

Tahun lalu, parlemen telah meningkatkan masa jabatan kepala dinas dari tiga menjadi lima tahun, yang berarti masa jabatan Munir akan berlangsung hingga tahun 2027. Mengikuti perubahan baru tersebut, masa jabatannya kini akan diperpanjang lebih jauh lagi. Setelah peraturan yang direvisi mulai berlaku pada akhir bulan ini, Munir akan memegang kedua jabatan tersebut – COAS dan CDF – setidaknya hingga November 2030.

Dominasi militer – dan peran konflik India

Sejak kemerdekaan pada tahun 1947, militer Pakistan, khususnya tentara, telah menjadi institusi paling kuat dalam kehidupan nasional.

Empat kudeta dan pemerintahan langsung selama beberapa dekade telah membawa pengaruh yang signifikan, bahkan ketika pemerintahan sipil masih berkuasa. Panglima militer telah lama dipandang sebagai tokoh paling berkuasa di negara tersebut.

Tidak ada perdana menteri yang pernah menyelesaikan masa jabatan lima tahun penuh, sementara tiga dari empat penguasa militer masing-masing telah memerintah lebih dari sembilan tahun.

Jenderal Qamar Javed Bajwa, pendahulu Munir, mengakui sejarah ini dalam pidato perpisahannya pada bulan November 2022, mengakui bahwa militer telah melakukan campur tangan dalam politik selama beberapa dekade, dan berjanji untuk memutuskan warisan tersebut.

Namun tiga tahun kemudian, kelompok hak asasi manusia dan partai oposisi menyatakan bahwa hanya sedikit perubahan yang terjadi, dan beberapa pihak mengklaim bahwa militer semakin memperkuat cengkeramannya terhadap lembaga-lembaga negara.

Restrukturisasi militer berdasarkan Amandemen ke-27 juga terjadi enam bulan setelah konflik singkat Pakistan dengan India pada bulan Mei, sehingga menimbulkan pertanyaan apakah reformasi tersebut terkait dengan konflik tersebut.

Aqil Shah, profesor hubungan internasional di Universitas Georgetown di Washington, DC, berpendapat bahwa konfrontasi dengan India membuka peluang bagi “perluasan peran yang belum pernah terjadi sebelumnya” bagi panglima militer.

Perubahan tersebut “memformalkan hegemoni de facto tentara atas dua sayap angkatan bersenjata lainnya dengan kedok 'kesatuan komando' sebagai suatu keharusan dalam peperangan,” Shah mengatakan kepada Al Jazeera.

Namun para pendukung amandemen tidak setuju. Aqeel Malik, Menteri Hukum dan Keadilan, mengatakan bahwa amandemen tersebut bertujuan untuk “menutup lubang” dalam arsitektur keamanan nasional Pakistan.

“Amandemen ini memberikan perlindungan konstitusional terhadap integrasi pertahanan dan peningkatan koordinasi. Kami juga memberikan perlindungan konstitusional atas kehormatan yang dianugerahkan kepada pahlawan nasional kita dan telah mengatasi kohesi yang sudah lama tertunda dan koordinasi yang lebih baik dalam angkatan bersenjata agar dapat memberikan respons yang cepat,” kata Malik.

Ahmed Saeed, mantan wakil laksamana, juga menggambarkan reformasi tersebut sebagai “perubahan institusional yang berwawasan ke depan”.

Dia mengatakan konflik dengan India mengungkap bahwa model komando Pakistan berakar pada kerangka tahun 1970-an, yang tidak cocok untuk “perang multi-ranah dan hibrida di abad ke-21”.

“Amandemen ini bukan tentang 'memperbaiki apa yang rusak' tetapi tentang memodernisasi apa yang berfungsi untuk memastikan efektivitas berkelanjutan dalam keadaan darurat di masa depan,” kata Saeed kepada Al Jazeera.

Ketakutan akan ketidakseimbangan

Kritikus lain, termasuk mantan pejabat senior dan analis keamanan, percaya bahwa amandemen tersebut bukan tentang modernisasi dan lebih banyak tentang konsolidasi kelembagaan.

Mereka berpendapat bahwa pembentukan pos CDF memperkuat dominasi tentara terhadap cabang-cabang lainnya.

Banyak yang mempertanyakan mengapa struktur komando harus dirombak padahal, berdasarkan narasi pemerintah, sistem yang ada memberikan apa yang diklaim Pakistan sebagai “kemenangan langsung” melawan India.

Seorang pensiunan jenderal bintang tiga yang memegang jabatan senior sebelum pensiun pada tahun 2019 mengatakan bahwa penghapusan peran CJCSC, meskipun sebagian besar bersifat simbolis, memberikan mekanisme untuk menyeimbangkan perspektif di angkatan darat, laut, dan udara.

“PAF dan PN mungkin kehilangan otonomi dalam perencanaan strategis dan kemungkinan besar promosi senior, yang berpotensi menimbulkan kebencian,” katanya.

“Hal ini berisiko menyebabkan ketidakseimbangan institusional, melemahkan kohesi yang ingin ditingkatkan oleh amandemen tersebut,” tambah mantan jenderal tersebut.

CJCSC – sebuah pos bintang empat dan penasihat militer utama perdana menteri – secara teori dapat diisi oleh dinas apa pun, namun perwira non-militer terakhir yang memegang posisi tersebut adalah Marsekal Feroz Khan pada tahun 1997.

Analis keamanan Majid Nizami mengatakan bahwa meskipun amandemen tersebut bertujuan untuk menyusun peringkat bintang lima, hal ini dapat menciptakan tantangan bagi “kohesi dan sinergi” di antara layanan-layanan tersebut.

Jika tujuannya adalah untuk memodernisasi strategi peperangan, menurutnya, seharusnya ada perwira yang berdedikasi dan hanya fokus pada integrasi, bukan panglima militer yang mempunyai otoritas ganda.

“Ada ketidakjelasan aturan dan kerangka acuan CDF,” kata Nizami.

Shah, akademisi Georgetown dan penulis The Army and Democracy, mengatakan amandemen tersebut “meresmikan kekuasaan de facto” COAS atas cabang-cabang lainnya.

Namun Saeed, mantan pejabat angkatan laut yang pensiun pada tahun 2022, tidak setuju dengan kritik tersebut, dengan alasan bahwa amandemen tersebut hanya memperjelas peran koordinasi strategis CDF.

“Amandemen ini mempertahankan struktur komando PAF dan PN yang berbeda dalam wilayah tanggung jawab mereka, dan fungsi CDF terbatas pada integrasi pada tingkat strategis, bukan kontrol administratif atau campur tangan operasional,” katanya.

Dia menambahkan bahwa klaim “dominasi tentara” berasal dari “persepsi warisan, bukan dari realitas konstitusional.”

Kontrol komando nuklir

Amandemen tersebut juga mengatur kendali militer atas program nuklir Pakistan, termasuk penelitian, pengembangan dan penyebaran, tanggung jawab yang berada di bawah struktur komando strategis.

Mantan jenderal bintang tiga yang berbicara kepada Al Jazeera mengatakan rincian operasional sistem baru tersebut masih belum jelas. Berdasarkan model saat ini, Divisi Rencana Strategis (SPD) mengelola program rudal balistik dan jelajah serta aset nuklir Pakistan.

Nizami mengatakan meskipun CJCSC secara nominal mengawasi SPD, wewenang operasional telah lama berada di tangan tentara. Amandemen tersebut kini meresmikan kenyataan ini.

Namun Saeed membantah dengan menyatakan bahwa, bahkan dengan perubahan tersebut, “seluruh perusahaan nuklir beroperasi di bawah pengawasan sipil dengan kejelasan konstitusional”.

Dampak politik

Kritikus menggambarkan amandemen tersebut sebagai “penyerahan konstitusional” partai politik kepada militer, dan upaya untuk melembagakan “supremasi seragam dibandingkan pemungutan suara”.

Hal ini juga terjadi pada saat profil publik Marsekal Munir meningkat secara signifikan. Dia telah melakukan beberapa perjalanan ke luar negeri, termasuk beberapa ke Amerika Serikat, dan telah digambarkan oleh Presiden Donald Trump sebagai “panglima lapangan favoritnya”.

Sementara itu, mantan Perdana Menteri Imran Khan, yang dipenjara selama dua tahun terakhir, menuduh Munir mendalangi tindakan keras terhadap dirinya dan partainya, Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI), sejak penggulingan mereka pada tahun 2022 melalui mosi tidak percaya – sebuah tuduhan yang langsung ditolak oleh militer.

Pada pemilu Pakistan bulan Februari 2024, PTI dilarang ikut serta sebagai sebuah partai. Namun kandidat-kandidatnya, yang bersaing secara independen, memperoleh kursi terbanyak meskipun mereka gagal memperoleh mayoritas. Sebaliknya, Liga Muslim Pakistan-Nawaz (PML-N) yang dipimpin Perdana Menteri Shehbaz Sharif membentuk pemerintahan dengan sekutu. Pemerintah dan militer menolak tuduhan luas mengenai kecurangan pemilu.

Shah berpendapat bahwa kelas politik mendukung amandemen tersebut karena kebutuhan.

“Kurangnya legitimasi demokratis dan dihadapkan pada tantangan politik yang ditimbulkan oleh PTI dan Khan, pemerintahan PML-N yang berkuasa memandang Munir sebagai penjamin utama kekuasaan dan kepentingan politik mereka,” katanya.

Nizami, analis yang berbasis di Lahore, mengatakan bahwa penunjukan terpisah untuk jabatan CDF dan panglima militer akan lebih masuk akal jika tujuannya adalah untuk memperkuat struktur dan keseimbangan militer. Amandemen tersebut, ia memperingatkan, dapat mengarah pada “ketidakseimbangan kelembagaan, bukan sinergi kelembagaan”.